“Openbaarheid moet je aan het begin van elk traject regelen”

Bodien Abels is adviseur strategische openbaarheid bij het Nationaal Archief. Vanuit de kennisfunctie van het Nationaal Archief adviseert zij binnen en buiten het archief over de onderwerpen openbaarheid van overheidsinformatie, actieve openbaarheid en Open Data. Dat doet ze vanuit haar expertise, maar ook vanuit overtuiging: “Als ambtenaar werk je voor het publieke belang, je moet alles uit kunnen leggen.”

Op welke manier ben jij bezig met Open Overheid?
Op verschillende manieren. Ten eerste is er het onderwerp openbaarheid vanuit het Nationaal Archief zelf. Archieven hebben een niet te onderschatten rol in de openbaarheid van overheidsinformatie. De meeste mensen realiseren zich dat niet zo, omdat de informatie minimaal 20 jaar oud is als ze bij archiefinstellingen komt, maar het is een hele belangrijke rol. Daarnaast zetten we onze expertise in om andere organisaties te adviseren bij wat er nodig is om Open Overheid geregeld te krijgen, bijvoorbeeld aanpassingen in de informatiehuishouding.

Waarom vind je dit eigenlijk een belangrijk onderwerp?
Vanwege het publieke belang: burgers moeten kunnen zien en volgen wat we als overheid doen. Als ambtenaar werk je voor het publieke belang, je moet alles uit kunnen leggen. Maar vanuit de archiefdiensten geredeneerd is er ook een duidelijk belang: alles wat de overheid nu al openbaart, kan bij ons straks ook openbaar zijn. Daar hoeven we dan geen beperkte openbaarheid op toe te passen.

“Achter de overheidsmuren is informatie zo georganiseerd dat de processen van die overheid bediend worden, maar het proces is er helaas niet op gericht om de burger automatisch van informatie te voorzien.”

Wat valt jou het meest op als het om Open Overheid en archieven gaat?
Dat de huidige informatievoorziening van de overheid zich eigenlijk niet goed leent voor openbaarheid. Openbare en niet openbare informatie zit overal dwars door elkaar heen en dat maakt “openbaar maken” vaak een inspannende bezigheid. Daarbij gaat de Wob heel sterk uit van passieve openbaarheid: er moet eerst om informatie gevraagd worden. Ik denk dat dit historisch zo gegroeid is. De wetten die openbaarheid regelen komen uit het papieren tijdperk, terwijl we nu in een digitale informatiemaatschappij leven. Achter de overheidsmuren is informatie zo georganiseerd dat de processen van de overheid wel bediend worden, maar helaas is het proces er niet op gericht om de burger automatisch van veel informatie te voorzien. We zien dat er steeds meer om openbaarheid van overheidsinformatie gevraagd wordt. Dat betekent dat we op een andere manier over die informatievoorziening moeten nadenken.

Wat is het belangrijkste advies dat jij op dit punt geeft?
Dat je openbaarheid zoveel mogelijk aan het begin van elk traject of proces moet regelen. Als je het achteraf moet doen, is het tijdrovend, veel complexer en daardoor bijna onbetaalbaar. Dat wordt steeds erger door de enorme informatie-explosie die digitalisering met  zich meebrengt. Als je dat niet goed organiseert, dan bestaat het risico dat je de greep op je informatie kwijtraakt en dan dan de overheid zich ook niet meer verantwoorden. Het tweede advies is: kijk goed naar privacy; dat onderwerp kom je elke keer in de informatiehuishouding tegen. Houd daar bij elk nieuw procesontwerp rekening mee.

Wat zouden we nu al anders kunnen doen?
Er zijn heel veel maatregelen die je zou kunnen toepassen, maar dat hangt wel af van waar je in het proces gaat kijken. Ga je uit van het einde van het proces, dan beoordelen we of informatie naar buiten mag en of daar aanpassingen voor nodig zijn. Dat zouden we veel meer en actiever kunnen doen. Dat zou een goede stap zijn. Maar je kunt ook kijken of je dat systematisch in je processen kunt inregelen. Dat zien we nu bij Open Data steeds vaker gebeuren. Als je weet dat je bepaalde gegevens periodiek naar buiten wilt brengen, pas je het ontwerp van het systeem daarop aan. Dan hoef je niet steeds handmatig een bewerkingslag te doen. Je kunt daarnaast ook analysetechnieken toepassen op grote hoeveelheden tekst om te analyseren wat wel en niet naar buiten kan. Op deze manier kun je ook filteren en bijvoorbeeld namen automatisch uit bestanden verwijderen. Daar doen we veel onderzoek naar bij het Nationaal Archief. Maar mijn advies is vooral om helemaal vanaf het begin je informatievoorziening zo in te richten, dat je al direct onderscheid maakt tussen wat wel en niet openbaar kan zijn.

“Privacy kom je elke keer tegen. Dus houd daar in elk nieuw ontwerp rekening mee.”

Welke gevolgen heeft dat voor de manier van werken?
Dat je heel erg goed na moet denken over hoe je, als overheid, je processen en systemen inricht. Er spelen vaak verschillende belangen tegelijk: je wilt zowel privacy beschermen, als voorzien in openbaarheid van overheidsinformatie. Dan moet je van te voren dus heel goed bedenken wat wel en niet naar buiten kan, en dat in de metadata meegeven. Door dat vanaf het begin te doen en dus open by design te werken, kun je dat slim inrichten. Het betekent dat je steeds meer aan de voorkant van het proces moet regelen.

Waar moeten overheden nog meer over nadenken?
De principiële discussie over wat wel en niet openbaar beschikbaar moet zijn, die wordt momenteel volop gevoerd. Dat vind ik goed. Tegelijkertijd is het lastig iets te regelen als de discussie nog aan de gang is. Dat vormt een barrière. Maar als je als overheidsorganisatie je informatiehuishouding goed op orde hebt, als je weet wat je in huis hebt en wat de status daarvan is, dan is het veel gemakkelijker om informatie naar buiten te brengen.

Nu hoor je ook vaak dat het geen technisch probleem zou zijn, dat het meer om de cultuur bij de overheid gaat. Wat is jouw visie daarop?
Het is beide. Huiverigheid rond openbaarheid is een cultuurding, want je moet soms ook laten zien wat niet goed gaat. Het kan in besluitvorming ook lastig zijn als zaken al naar buiten gaan voordat de besluitvorming is afgerond. Tegelijkertijd spreek ik veel ambtenaren die aangeven dat veel informatie gewoon openbaar zou kunnen zijn, maar dat zij geen technische mogelijkheden hebben of geen werkproces om dat te regelen. Het is een combinatie tussen techniek en gedrag.

“Als je informatiehuishouding goed op orde is, als je weet wat je in huis hebt en wat de status daarvan is, dan is het veel gemakkelijker om die informatie naar buiten te brengen.”

Wat zou jouw advies zijn voor die ambtenaren die willen?
Je kan twee dingen doen: sluit je aan bij bestaande initiatieven binnen je organisatie, praat daarover. En ga met je afdeling documentaire informatievoorziening (DIV) praten. Begin het gesprek naar aanleiding van kansen die je ziet en geef daarbij concrete voorbeelden. In praktijk blijkt het goed om te werken met kleine pilots.

Hoe verhouden de archiefwet en de Wob zich tot elkaar?
De Wob is heel erg bepalend voor de manier waarop overheidsorganisaties met informatie omgaan voordat ze het overdragen naar het archief. En in een aantal opzichten staan de Wob en de archiefwet haaks op elkaar. Bij de Wob wordt de opgevraagde informatie gegeven, waarbij je niet weet wat er allemaal nog meer aan informatie is. De archiefwet gaat er juist vanuit dat je moet weten welke informatie er is. Niet al die informatie is beschikbaar, bijvoorbeeld vanwege privacy redenen, maar ook dat kun je dan zien. Daar zijn we open over. En een ander verschil is dat er onder de Wob veel meer uitzonderingsgronden zijn dan bij de archiefwet. Bovendien gaat de Wob over bestuursinformatie, terwijl archieven breder zijn en bijvoorbeeld ook over informatie van rechtbanken gaat.

“Het is ook voor organisaties zelf voordeliger als ze openbaarheid eerder in het proces te regelen.”

Wat kunnen overheidsorganisaties leren van archieven op dit punt?
In zeker opzicht zou je kunnen zeggen dat digitalisering vraagt dat er meer gewerkt wordt zoals wij dat als archieven doen: vooraf aangeven wat openbaar is en wat niet. Door ons kun je dus ook zien dat dit realistisch is. Het vraagt om een verandering in de manier van werken, maar het is haalbaar. Nu zijn organisaties die onder de Wob werken een black box. In Scandinavische landen is er een informatieregister, dat werkt daar goed. Iedereen kan zien wat er is en wat daarvan openbaar is. Een soort Wob-shop. Dat zijn we in Nederland niet gewend. In Scandinavië denken burgers ook heel anders over privacy. Met zulke verschillen moeten we natuurlijk rekening houden.

Wat levert het op als overheden eerder rekening houden met openbaarheid?
Ten eerste meer openbaarheid van overheidsinformatie, waar de samenleving van profiteert. Maar het is ook voor organisaties zelf voordeliger als ze openbaarheid eerder in het proces regelen. Dat lijkt niet zo, omdat niets doen niets lijkt te kosten, maar dat is niet zo. Kijk bijvoorbeeld maar naar de kosten van het afhandelen van Wob-verzoeken momenteel. Het is dus een investering. Er wordt te vaak incidenteel gehandeld, terwijl we er structureel naar moeten kijken. Natuurlijk moet je dat gefaseerd doen, bijvoorbeeld door te beginnen met waar je als organisatie het meest op bevraagd wordt. Organisaties doen zichzelf te kort en maken het zichzelf moeilijk als ze dit achteraf en handmatig blijven doen. Maar het is niet makkelijk. Als je aan de slag gaat merk je hoe ingewikkeld het is. Al die openbaarheidsproblematiek die we bij het archief na 20 jaar hadden, die wordt door actieve openbaarheid nu het primaire proces ingetrokken. En dat is eigenlijk een goede ontwikkeling, want denk daar maar eens over na.